3.设立行政法院对现行体制不会造成冲击　　首先，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。

我国有必要在两个宪法文本间作出选择。如此一来，我国政学两界本已存在的修宪思维可能会受到助长而进一步蔓延，从而伤及宪法的稳定性。

但若其选择镌刻的是最新的宪法修正文本，则有可能会受到如下诘难：当宪法修正文本因宪法的修改而发生变动时，宪法墙是否还需要随之翻新呢？反观美国，由于宪法修正案的采用未曾对原有的宪法条文进行任何改动，美国国家博物馆中所珍藏的宪法羊皮卷无疑具有隽永恒久的纪念意义。[41] 根据美国宪法第五条的规定，宪法修正案的提出还存在另外一种方式：根据三分之二州议会的请求，国会召开制宪会议提出修宪案。当然，我们也有必要警惕这一进路可能导向的困境。另外，为使对宪法修正文本的及时公布制度化和规范化，全国人大可以仿照《立法法》第五十三条第二款在这一专门决议中作出如下规定：宪法部分条文被修改或者废止的，必须公布新的宪法文本。[34] 例如，1999年通过宪法修正案时，在2856张有效票中，赞成票2811张、反对票21张、弃权票24张。

然而，宪法修正案这一设计降低了修宪的难度，及时而必要的宪法修改因此成为可能。而在我国的三十一条宪法修正案中，对既有宪法条款作出更改的修正案则达到了二十六条之多。基层的这些做法模糊了人大的性质，淡化了人大的决策和监督职能，矮化了人大的政治地位。

科学执政要求执政党充分尊重代议政治规律，实现与人民代表大会的适度结合，创新符合民主法治要求的党政关系，通过人民代表大会执政。参见全国人大常委会副委员长彭真在六届全国人大常委会第20次会议上的讲话，载于人民日报1987年3月17日。二是加强全国人大常委会的制度建设，使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。中共十一届三中全会表述为检察机关和司法机关要保持应有的独立性。

在国家层面上，科学、民主、依法执政正在步入轨道，但地方层面上依法执政的状况很不理想，地方党委依法执政的能力严重制约了党的执政能力，主要是因为受制于地方党委与地方人民代表大会关系的现实状况。随着政治文明的推进和国家治理体系的完善，立法权之外的决策权日益重要，这就不仅要求各级政府的重大行政决策出台前要向本级人大报告，还需要在人大与政府之间合理划分决策权，以限定政府的决策权能，并进一步健全人大讨论、决定重大事项制度，以适应人大决策职能的现实需要和未来需求。

——坚持以政府改革为重点的政治改革，应当与全面推进依法行政、建设法治政府结合起来。在政府与人民代表大会的关系上，人大监督很重要，人大决策或许更为重要。在国家治理意义上，中央与地方的关系应当建立在中央统一领导下，合理划分中央与地方的事权、财权，完善相应的立法权、行政权、司法权配置，构建完整统一、协调高效的国家治理体系。无论出现什么样的状况，显然都与夯实基层、充实地方的国家治理体系发展趋势不一致。

近来，一些地方陆续出台人民代表法实施办法，代表法由全国人大制定（全国人大常委会修改），代表法的地方实施办法宜由地方人大制定。2004年，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话，就进一步坚持和完善人民代表大会制度着重强调了密切联系的三个方面，一是必须充分发扬人民民主，保证人民当家作主。除了建立在人民代表大会制度基础上的一府两院形成相互制约外，人民代表大会的权力监督，包括完善宪法实施机制尤其是维护宪法权威的监督机制，对促进和保障法治国家建设有着更为根本的作用。依法执政是国家民主与法治的基本要求，依法执政与通过人民代表大会执政是一个问题的两个方面，两者互为表里、相辅相成，通过人民代表大会执政是依法执政的要求和保障，是政党执政应当遵循的基本原则和路径。

只有完善地方人民代表大会制度，使地方人民代表大会成为地方党委的执政基础和执政渠道，才能制度化地推进地方党委执政能力建设，在地方层面上将党的领导与法治地方建设、地方自主治理有效结合起来。共产党领导核心作用主要以加强与作为国家政权体系核心的人民代表大会的关系加以体现。

人民代表大会制度紧密联结着党的领导，密切联系着人民当家作主，高度结合着依法治国，为这三个方面及其有机统一提供坚实的制度保障。——坚持以改善党的领导为关键的政治改革，应当与推进民主、科学、依法执政结合起来。

二要转变检察职能，推进行政检察制度建设，使检察院通过行使法律监督权制约政府行政权，推动政府依法行政进程。国家治理依靠人民，国家治理亦即人民治理，依靠人民治理国家是国家治理的必经之路。——地方治理在国家治理体系中至为重要。  摘要:  人民代表大会制度是国家根本政治制度，具有广泛的政治效应。但从事物本质上讲，国家司法制度安排需要考虑社会现实需要，司法职能、司法权责配置应当反映司法规律。一方面，健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，充分体现人民代表大会作为国家权力机关的性质、地位和权威，确保国家权力的民主运行和集中统一行使。

参见刘树德法院设置的宪法表达，载《人民法院报》2013年11月22日第7版。人民代表大会逐步成为人民当家作主的有效组织形式、整个国家政权体系的核心，作为宪法政治基础的人民代表大会制度的基础性、根本性特征日益显现。

——政治改革与人民代表大会制度的完善。从完善国家治理体系、提升国家治理能力的角度看，加强地方人民代表大会制度应当着眼于两个方面，一方面，地方立法权需要合理布局和配置。

宪法赋予检察机关法律监督职能，除对诉讼进行监督外，应当通过履行法律监督职能重构检察院与政府的关系，以进一步完善一府两院体制。在地方层面上完善国家治理体系、提升国家治理能力，尤其要强化基层地方自主治理责任和能力。

人民代表大会与一府两院构成国家政权体系，人民代表大会在国家政权体系中处于中心地位，其权力能力在国家治理能力体系中具有核心地位，一府两院的行政能力和司法能力是国家治理能力的重要组成部分。充分发挥人民代表大会制度的政治效应，旨在稳定政治改革民主方向、稳固政治改革的基础制度、稳妥政治改革的宪法政治道路。坚持和改善党的领导，其永恒的命题是改善党与国家政权的关系，最重要的是党与人民代表大会的关系。国家治理为了人民，国家治理的根本宗旨是为了人民，为了最广大人民的根本利益。

这一方面与人们对地方党委书记兼任人大常委会主任的制度安排的意义认识不够有关，更与这一制度安排的规范化不足有关。另一方面，更为重要的是，需要将政府改革作为政治改革的重点，将与经济、社会改革相适应的政府改革上升到政治的高度，全面推进依法行政，建设法治政府，通过政府改革优化政治生态。

尽管这样的判断主要是基于学者的感性认识，但有足够的事据能够说明人民代表大会制度在国家和地方层面水平不一，人民代表大会制度的实践状况不尽人意，尤其是地方人民代表大会制度没有很好地落实。在合理布局地方立法权的过程中，在省级地方和较大的市的层面上，应当合理调整地方人大与其常委会的关系。

依法治国，建设法治国家的保障是权力监督和制约，人民代表大会制度是形成权力监督和制约的根本制度。前不久，有些省份取消了省委书记设在省级人大的办公室，有些设区的市的市委书记不再兼任同级人大常委会主任，这些做法进一步淡化了这一制度安排的政治意义。

健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事情，由群众自己当家，自己做主，自己决定。——人民代表大会制度是推进法治国家建设的根本制度。[2]人民代表大会制度是一个完整的、多层面的制度体系，在第一个层面上反映了人民、人民代表大会、执政党的关系。

1954年宪法也没有直接采用人民代表大会制度这一术语，它以《共同纲领》为基础，明确规定中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。另一方面，明确人大监督与检察监督的关系，确立两者之间分界和关联，推进检察职能转型。

一些本应由全国人大制定的基本法律却由全国人大常委会制定，出现同样重要的法律有的由全国人大制定，而有的由全国人大常委会制定的现象，引起学者的理论质疑和人们对全国人大最高国家权力机关地位虚置的担忧。共产党与人民代表大会的关系决定了国家治理体系的中国特色。

这是长期以来难以形成执政党所主张和要求的尊重和服从司法判决和检察局面的主要原因。——国家政权在国家治理体系中体现主导功能。

(责任编辑：伍咏薇)